Autonomia locale e scuole pubbliche (Analisi del modello scolastico statunitense)

AUTONOMIA LOCALE E SCUOLE PUBBLICHE

(Analisi del modello scolastico statunitense)
di Chiara Nappi (fisica teorica all'Institute for Advanced Study in
Princeton - New Jersey)

Quest'articolo è la versione estesa e aggiornata di un articolo apparso nel numero 1/99 di "Università e Scuola". Si tratta di una critica documentata per esperienza
diretta al modello scolastico statunitense - basato su autonomia e
localismo - che offre numerosi spunti di riflessione.


Nel crescente dibattito pubblico sulla scuola che sta avendo luogo in Italia
il modello educativo americano, in maniera implicita o esplicita, gioca un
ruolo importante. Ai fini di un dibattito intelligente è quindi imperativo
averne un'idea il più possibile precisa e aggiornata e comprenderne sia le
radici storiche sia le attuali tendenze di rinnovamento.
Le caratteristiche principali del sistema europeo sono centralizzazione,
omogeneità di contenuti a livello nazionale, e un sistema nazionale di esami
per gli studenti e di selezione del corpo docente. Al contrario, l'aspetto
fondamentale del sistema scolastico americano è che l'educazione pubblica
non è centralizzata, ma gestita e sovvenzionata a livello delle singole
municipalità. Non ci sono programmi ministeriali, o contratti nazionali per
gli insegnanti, o esami nazionali per gli studenti. I programmi scolastici
sono decisi a livello locale, e gli insegnanti sono assunti direttamente dai
presidi. Le scuole sono governate da un Consiglio Direttivo, eletto dai
votanti registrati residenti nel dato distretto scolastico. Nella maggior
parte degli Stati Uniti i fondi per l'educazione, incluse le spese edilizie
e gli stipendi degli insegnanti, non sono forniti dallo Stato o dalla
Regione, ma sono raccolti tramite le tasse di proprietà a livello
municipale. È questa indipendenza economica che è la base dell'autonomia
locale negli USA.
L'autonomia locale gli Americani di oggi non l'hanno scelta, bensì l'hanno
ereditata dalle modalità di insediamento dei coloni sul territorio
americano. A mano a mano che si stabilivano, i coloni fondavano le loro
scuole, spesso di una denominazione religiosa ben definita. Nel 1800 tutte
le scuole erano gestite dai cittadini stessi, che si organizzavano in
comitati responsabili per decidere il curriculum, scegliere i libri,
assumere gli insegnanti, costruire e mantenere in buone condizioni gli
edifici scolastici. Col tempo, con l'evolversi delle comunità rurali
incentri cittadini, amministratori professionisti furono assunti per
occuparsi dell'amministrazione giornaliera delle scuole, mentre i comitati
cittadini, trasformatisi in Consigli Direttivi, assunsero compiti direttivi
e decisionali: approvare le assunzioni, il programma scolastico, il
bilancio.
Ma la struttura di base del sistema scolastico americano, basata sul
finanziamento e sull'autonomia locale, in molti Stati non ha subito
cambiamenti sostanziali.
Oggi negli USA, 95.000 cittadini sono eletti a governare 15.000 Consigli
Direttivi.
Quando mi trasferii negli Stati Uniti nel 1976 per lavorare in fisica
all'Università di Harvard, non mi sarei mai aspettata di prestare servizio
nel Consiglio Direttivo in un sistema scolastico che, come molti osservatori
stranieri, trovavo strano e irrazionale. All'inizio, mi interessai alla
questione della sparuta rappresentanza di donne nel mondo scientifico
americano, a quei tempi molto inferiore alla rappresentanza in Italia o in
altri paesi industrializzati. La mia conclusione fu che la bassa percentuale
era direttamente collegabile alla mancanza di programmi scolastici
sistematici e rigorosi, in particolare nell'area della matematica e della
scienza.
Pertanto mi lasciai coinvolgere nel movimento di riforma finalizzato
all'introduzione di programmi scolastici a livello statale e nazionale.
All'inizio degli anni '90, varie organizzazioni professionali (scienziati,
ingegneri, matematici, ecc.) incominciarono a proporre traguardi educativi
nella loro area di specializzazione. Il vero problema però era come
convincere i distretti scolastici ad adottare questi programmi.
Quando i miei figli incominciarono a frequentare le scuole pubbliche a
Princeton, questi problemi mi toccarono più da vicino, e decisi di
concentrarmi a migliorare i programmi, anch'essi piuttosto insoddisfacenti,
nelle scuole locali.
Nel 1999 finii quindi col presentarmi come candidata al Consiglio Direttivo
e ebbi così l'opportunità di fare esperienza personale di questo sistema che
gli Americani considerano una roccaforte di democrazia.
Gli Americani hanno tradizionalmente difeso questo sistema sulla base
dell'assunto che, se i cittadini pagano di tasca propria le spese
scolastiche ed eleggono i propri rappresentanti ai Consigli Direttivi, essi
hanno più voce in capitolo di quanta ne avrebbero se le scuole fossero
gestite dallo Stato e dal Governo federale.
Essi sono convinti che questo sistema assicura ai genitori il controllo
sull'educazione dei figli e la possibilità di adattare le scuole alle
esigenze degli studenti. In realtà, è dubbio che oggigiorno questa assunto
abbia riscontro dei fatti.
La verità invece è che l'unico beneficiario dell'autonomia locale è il
sindacato insegnanti, che ne approfitta per esercitare un controllo
pressoché totale sull'educazione. Per di più l'autonomia locale, che in
teoria dovrebbe essere particolarmente idonea a permettere innovazioni nel
sistema, sembra essersi trasformata nella struttura ideale per il
mantenimento dello status quo.
L'autonomia locale è una delle ragioni principali per cui la scuola
americana non funziona, e invece viene meno a quello che dovrebbe essere il
primo compito di ogni sistema scolastico: fornire agli studenti le
competenze necessarie per l'inserimento nel mondo del lavoro e nello stesso
tempo offrire opportunità di mobilità sociale e economica senza confini di
razza e di mezzi economici.
Negli ultimi decenni gli Americani hanno cominciato a rendersi conto di
questi problemi e, per superarli, sembra stiano muovendosi nella direzione
di un maggior controllo statale sull'educazione. Allo stesso tempo, sembra
che l'epicentro stesso dell'autonomia si stia trasferendo dal tradizionale
distretto scolastico alle scuole individuali, autonome nell'ambito dei
parametri imposti dallo stato.

Le implicazioni politiche dell'autonomia locale

Uno dei problemi fondamentali del sistema educativo americano è la
politicizzazione dell'educazione. Una persona che sia interessata a
migliorare l'educazione pubblica deve essere disposta a trasformarsi in un
politico e affrontare una campagna elettorale, un tipo di processo che non
seleziona necessariamente le persone più idonee, come dimostrano gli
scandali e le polemiche che spesso circondano i Consigli Direttivi. Per
quanto i Consigli Direttivi siano decantati come esempi di democrazia
diretta, in realtà solo una percentuale minima di votanti (17%) si prende il
fastidio di recarsi alle urne durante le elezioni scolastiche. Prima di
tutto, anche durante le elezioni politiche la percentuale di cittadini che
votano negli USA (50%) è bassa se paragonata all'Italia. Durante le elezioni
scolastiche la percentuale dei votanti è ancora più bassa perché la gente
che non ha i figli nelle scuole pubbliche non è abbastanza informata o
interessata da prendersi il fastidio di andare a votare. Pertanto non è
difficile per un gruppo di cittadini con una specifica agenda politica ed
educativa eleggere i propri candidati al Consiglio Direttivo, con la
conseguenza che spesso i Consigli Direttivi si trasformano in un'arena di
scontri personali e politici nella difesa di interessi e ideologie
contrastanti.
Un problema non meno grave è che le responsabilità che ricadono sul
Consiglio Direttivo sono numerose e pesanti: bilancio, costruzione e
manutenzione degli edifici, assunzioni, supervisione, ecc., cioè tutti i
compiti che in altri sistemi educativi sono divisi tra vari livelli di
governo, dallo Stato alla Regione e al Comune.
Prestare servizio nel Consiglio Direttivo è un compito difficile per persone
che devono anche mantenere un'attività lavorativa. Non è sorprendente
pertanto che non molti candidati si presentino alle elezioni scolastiche e
che molti membri dei Consigli Direttivi si dimettano prima della fine
dell'incarico perché trovano il compito troppo impegnativo o troppo
spiacevole.
Uno degli aspetti più spiacevoli è l'interazione con il pubblico. Ci sono
molte decisioni che il Consiglio Direttivo deve prendere che creano
atteggiamenti di dissenso e di critica da parte di genitori e cittadini.
Il bilancio scolastico, direttamente legato alle tasse, è sempre al centro
di grosse polemiche. Cittadini inferociti che protestano sono uno spettacolo
comune quando i Consigli Direttivi sono costretti a spostare studenti da una
scuola all'altra. Le riunioni del Consiglio Direttivo sembrano esser l'arena
ideale per scontri ideologici di tutti i tipi.
Sulla carta, i Consigli Direttivi hanno potere decisionale su tutto quello
che succede nel distretto scolastico, ma in realtà l'unica autorità che i
Consigli Direttivi hanno è quella di provvedere al finanziamento e al
mantenimento delle scuole. Essi hanno poco controllo sulle cose veramente
importanti, per esempio su come migliorare i programmi scolastici e
l'insegnamento. In quest'area, la loro capacità di intervento è spesso
limitata da leggi precise a livello statale, promulgate con la buona
intenzione di proteggere il sistema scolastico dagli eccessi ideologici o
dai capricci dei Consigli Direttivi e assicurarne la funzionalità e la
continuità. Alle leggi statali si aggiungono le limitazioni contenute nel
contratto lavorativo degli insegnanti del distretto scolastico specifico.
Nel campo educativo vero e proprio, i Consigli Direttivi si devono
accontentare di approvare quello che raccomandano gli amministratori, i
quali a loro volta finiscono col raccomandare quello che vogliono gli
insegnanti.
E gli insegnanti americani, come ammette lo stesso presidente del Sindacato
Nazionale Insegnanti (National Education Association), hanno spesso la
tendenza a "proteggere i loro interessi personali piuttosto che promuovere
gli interessi delle scuole". Basta leggere i giornali per rendersi conto che
l'autonomia locale è una continua lotta di potere tra queste due diverse
componenti del sistema educativo, i Consigli Direttivi e i sindacati degli
insegnanti.
I sindacati degli insegnanti sono tra le organizzazioni più potenti negli
Stati Uniti. Gli insegnanti sono organizzati in sindacati nazionali, statali
e locali. I sindacati statali e nazionali intervengono a livello di Stato e
Governo federale, assicurandosi che le leggi promulgate nel campo educativo
siano di loro gradimento. Durante le elezioni, contribuiscono con grosse
somme alle campagne elettorali dei candidati che favoriscono.
Nell'ultima Convenzione del Partito Democratico nel 1996, 1'11% dei
partecipanti era costituito da rappresentanti dei sindacati insegnanti.
Ma il cardine dell'organizzazione sono i sindacati locali, ben noti per il
loro livello di militanza, il cui compito è quello di difendere gli
interessi degli insegnanti nei distretti scolastici.
È quindi praticamente impossibile introdurre qualunque cambiamento in un
distretto scolastico, a meno che esso sia di gradimento del corpo
insegnante. Mentre i membri del Consiglio Direttivo cambiano ogni anno, i
sindacati rimangono. Mentre i Consigli Direttivi sono spesso consumati da
lotte intestine e ridotti all'inefficienza, i sindacati insegnanti sono
estremamente efficienti e persistenti nel conseguimento dei loro interessi.
I membri del Consiglio Direttivo sono spesso genitori che hanno i figli
nelle scuole. Essi si sono candidati perché insoddisfatti del sistema
scolastico, ma scoprono subito che è molto difficile farne una critica seria
e proporre cambiamenti significativi senza entrare in aperto conflitto con
il corpo insegnante. Anche nell'ambito delle contrattazioni sindacali,
l'autonomia locale è una struttura molto vantaggiosa per i sindacati, dato
che la contrattazione avviene a livello locale piuttosto che a livello
regionale o nazionale.
I membri del Consiglio Direttivo sono quelli che devono negoziare il
contratto lavorativo e gli stipendi degli insegnanti e degli amministratori
nel loro distretto scolastico. Al tavolo delle negoziazioni, si trovano
faccia a faccia con gli stessi insegnanti da cui dipende il futuro
scolastico dei figli. Basta menzionare che l'ammissione alle università,
quasi tutte a numero chiuso, è decisa in buona parte sulla base dei voti e
delle lettere di raccomandazione scritte dagli insegnanti del liceo di
provenienza.
Se gli insegnanti non gradiscono il Consiglio Direttivo, hanno certamente il
potere di rovesciarlo. Infatti essi controllano una fetta significativa
dell'elettorato durante le elezioni scolastiche, sia perché gli insegnanti
votano e sia perché hanno un notevole potere nell'influenzare il voto dei
genitori. Per di più, se gli insegnanti non gradiscono un amministratore o
il suo programma di rinnovamento, è difficile che egli possa continuare a
lavorare nel distretto. Non a caso la durata di servizio degli
amministratori negli USA non supera in media i tre anni. Una strategia
tipica per liberarsi di superiori non graditi è di creare nel distretto una
situazione di costante conflitto. Se questo non basta a convincere il
Consiglio Direttivo, i sindacati si danno da fare per eleggere al Consiglio
Direttivo candidati che siano disposti a licenziare la persona non gradita.
Questo è esattamente ciò che successe a Princeton, quando nel 1994 il
Consiglio Direttivo assunse un sovrintendente deciso ad introdurre programmi
più rigorosi e ad esercitare maggior controllo sulla loro attuazione. Nel
giro di quattro anni, il Consiglio Direttivo fu rovesciato e il
sovrintendente licenziato.

Le conseguenze dell'autonomia locale sulla didattica

Un'altra conseguenza dell'autonomia locale è la mancanza di programmi
scolastici a livello nazionale o statale. Mentre in Italia o in Francia
tutti gli studenti seguono gli stessi programmi ministeriali, e praticamente
studiano la stessa cosa nello stesso periodo dell'anno, negli USA ogni
piccolo distretto ha la sua agenda educativa e i suoi programmi scolastici,
senza nessuna relazione con gli altri distretti. Ancora oggi negli USA
questo sistema può dare adito a incredibili episodi di provincialismo e
miopia. Per esempio, nel 1995 in una cittadina industriale del New
Hampshire, a pochi chilometri da Boston, i fondamentalisti cristiani
insistettero che si insegnasse nella scuola la teoria della creazione a pari
merito con quella dell'evoluzione. Nel 1987 la Corte Suprema degli Stati
Uniti era intervenuta a cancellare una legge simile in Louisiana che
impediva l'insegnamento della teoria dell'evoluzione a meno che non si
insegnasse anche la teoria della creazione, ma lo stato del New Hampshire
nel 1995 rifiutò di intervenire. Senatori e deputati del New Hampshire
proclamarono: "Se il Consiglio Direttivo locale decide di insegnare la
teoria della creazione, sono fatti suoi e dell'elettorato locale. Ci sono
cose peggiori che si insegnano nelle scuole, e ciò nonostante noi siamo
sostenitori del controllo locale sull'educazione".
Chi ha l'autorità di approvare i programmi scolastici è il Consiglio
Direttivo. Ma, eccezion fatta per soggetti scolastici connessi con le
credenze religiose, tipo l'insegnamento dell'evoluzione o dell'educazione
sessuale, di solito i Consigli Direttivi non hanno praticamente nessun ruolo
nel disegnarli.
Come già detto, chi ha veramente il potere in un sistema del genere è il
corpo insegnante. Loro sono i professionisti che si dichiarano i soli
investiti dell'autorità di decidere i programmi.
Sfortunatamente, l'eccessiva autonomia didattica degli insegnanti e la
mancanza di precise direttive sui contenuti didattici da parte di una
qualunque autorità centrale si traducono a livello locale in programmi
spesso poveri, insoddisfacenti, e senza articolazione interna.
Anche quando i genitori tentano di intervenire e richiedono programmi più
ambiziosi e sistematici, in generale finiscono col soccombere alla voce
unificata del corpo docente, che non è molto interessato a cambiare le cose.
Visto che non c'è accordo su cosa gli studenti devono imparare nelle scuole,
non c'è nemmeno accordo su che cosa gli insegnanti devono sapere. Non è mai
esistito negli USA un controllo serio a livello nazionale o statale sulla
qualità del processo di formazione degli insegnanti, con la conseguenza che
il livello di preparazione degli insegnanti americani lascia molto a
desiderare. Dato che in Europa nella maggior parte dei casi le stesse
università preparano sia gli studenti che eventualmente si dedicheranno
all'insegnamento nelle scuole, sia quelli che eventualmente andranno
nell'industria o nella ricerca, non c'è un divario troppo profondo nella
preparazione professionale di questi gruppi.
Negli USA, invece, le scuole per educatori (teachers' colleges) e le scuole
per professionisti (le università vere e proprie) sono enti separati.
In molti Stati in USA, gli studenti che aspirano a insegnare fisica nelle
scuole non vanno all'università e studiano fisica. Invece vanno in un
college per insegnanti dove imparano come insegnare la fisica, ma di fisica
vera e propria spesso imparano poco o niente. Per esempio, qualche anno fa
un sondaggio sugli insegnamenti nei licei americani mise in evidenza che un
terzo degli insegnanti di scienze e metà degli insegnanti di storia non
aveva mai seguito un corso universitario nella materia che insegnava.
Ma non è solo la conoscenza delle materie di insegnamento che lascia a
desiderare, come dimostra l'esempio sconcertante di un distretto scolastico
nello Stato di New York che nel 1997 richiese ai candidati all'insegnamento
nelle sue scuole di sottoporsi allo stesso semplice esame di cultura
generale che gli studenti devono passare per diplomarsi (infinitamente più
semplice dei nostri esami di licenza liceale).
Eppure il 75% dei candidati all'insegnamento non superò l'esame. Per di più
le proteste dei sindacati locali furono tali che l'esame fu abolito.
Quello su cui le scuole di educazione insistono molto è la pedagogia -
favorendo spesso le ultimissime mode sulle teorie dell'insegnamento e
dell'apprendimento. Di conseguenza, le teorie educative più dubbie si
insinuano senza difficoltà dentro le scuole e senza che i genitori ne
abbiano la minima idea. Liberarsene diventa un'impresa insormontabile da
parte dei genitori che al più ci riescono solo a danno già avvenuto. Ogni
volta che si pubblicano i risultati di studi che provano che un certo
approccio didattico non funziona, è già troppo tardi per un'intera
generazione di studenti che ne sta già soffrendo le conseguenze. Per
esempio, la teoria prevalente adesso è che gli insegnanti non devono
impartire conoscenze agli studenti, ma devono funzionare come "facilitatori"
nel processo di apprendimento. Gli studenti devono diventare "critical
thinkers", pensatori critici, piuttosto che essere rimpinzati di fatti.
Mentre c'è certamente qualcosa di giusto in questa teoria, essa è spesso
spinta ai limiti estremi, al punto che i bambini non acquisiscono più le
conoscenze di base essenziali per potere accedere al livello superiore del
"critical thinking".
I prerequisiti per l'abilitazione all'insegnamento variano da Stato a Stato.
L'esame di abilitazione, non ancora richiesto in tutti gli Stati, è spesso
banale e si limita ad accertare un minimo di cultura generale piuttosto che
la competenza nel soggetto di insegnamento. Gli stessi educatori se ne
lamentano, e lo chiamano il "test del termometro": se il candidato ha una
temperatura corporea superiore ai 36 gradi, il che prova che è vivo, allora
ha superato l'esame. Nel 1998 lo Stato del Massachusetts impose per la prima
volta un esame un po' più serio per ottenere la certificazione statale
all'insegnamento. Il 60% dei candidati che si sottoposero all'esame furono
bocciati.
Un'altra conseguenza della gestione a livello locale è che gli insegnanti
fanno domanda di insegnamento direttamente presso le scuole e sono assunti
direttamente dal preside, senza concorsi, e nemmeno chiari criteri di
assunzione.
Non esiste una graduatoria d'inserimento basata sui meriti e sui titoli.
È possibilissimo che un insegnante sia preferito a un altro più qualificato
solo perché è anche disposto a fare l'allenatore della squadra di calcio
della scuola, o perché è riuscito più simpatico al preside durante
l'intervista. Il processo di entrata di ruolo è un altro punto dolente.
Nella maggior parte degli Stati, per entrare di ruolo in una scuola basta
insegnare per tre anni di fila. Dopodiché si entra di ruolo automaticamente.
Una volta che un insegnante è diventato di ruolo, è praticamente impossibile
liberarsene, non importa quanto incapace egli sia.
Non è che le deficienze preparatorie degli insegnanti americani non siano
ben note. Di tanto in tanto si pubblicano i risultati di studi su questo
tema e spesso scoppiano scandali che attraggono l'attenzione pubblica per
qualche settimana. Ma, nonostante le frequenti critiche del livello di
preparazione degli insegnanti, non si assiste mai a nessun intervento
concreto per migliorarla. Il sistema è così frantumato a livello di
responsabilità che non è chiaro chi ha il potere di intervento. Non c'è
l'equivalente di un Ministero della Pubblica Istruzione che possa promulgare
un decreto per migliorare i programmi di preparazione per gli insegnanti. Di
loro spontanea iniziativa le scuole di educazione non sono interessate a
farlo perché hanno paura di perdere studenti che preferirebbero prendersi il
diploma di insegnamento con meno sforzo da qualche altra parte in un
programma di preparazione meno esigente.
Per fortuna, ci sono indicazioni che le cose volgono al cambiamento nel
prossimo futuro. Nel gennaio '99, nel suo discorso annuale alle Camere, il
Presidente Clinton ha risollevato il problema dell'inadeguata preparazione
professionale degli insegnanti americani, e ha proposto che gli insegnanti
siano sottoposti a un esame nazionale che accerti la loro preparazione
professionale. Nel luglio '99 il Congresso americano ha approvato un
bilancio di due miliardi di dollari da distribuire tra i 50 Stati per
sovvenzionare programmi di preparazione, esami e corsi di aggiornamento
professionale per insegnanti.
Da parte loro alcuni Stati hanno incominciato a introdurre esami più seri
per rilasciare la licenza di insegnamento e hanno proposto che la licenza
debba essere rinnovata periodicamente.

Costi amministrativi e parità educativa

Nelle stesse elezioni pubbliche annuali in cui sono eletti i membri del
Consiglio Direttivo, si vota anche sul bilancio scolastico. In media l'80%
del bilancio scolastico è a carico delle tasse municipali, di cui
rappresenta almeno la metà. Non a caso la preparazione del bilancio
scolastico, soggetto ad intenso scrutinio pubblico, è uno dei compiti più
importanti del Consiglio Direttivo. Ogni anno i sostenitori delle scuole
pubbliche lanciano un'intensa campagna politica perché il bilancio sia
approvato alle urne e per evitare che quelli che non vogliono aumenti di
tasse abbiano il sopravvento. Non è raro che il bilancio scolastico sia
respinto. Quando questo succede, il Consiglio Direttivo, in consulta col
Consiglio Comunale, deve suggerire possibili riduzioni, e la decisione
finale è nelle mani dello Stato.
Visto che ciascuno di questi distretti autonomi ha bisogno di una struttura
amministrativa al completo, i costi amministrativi sono alti. Per esempio,
se un distretto deve assumere ogni insegnante, amministratore, bidello, e in
più deve negoziarne i contratti, occuparsi delle assicurazioni e delle
pensioni, etc., bisogna pure che abbia un direttore del personale, completo
di un nugolo di assistenti. Se deve occuparsi della costruzione e
manutenzione degli edifici scolastici, della preparazione di bilanci
dettagliati mensili e annuali, ecc., ovviamente c'è anche bisogno di un
direttore fiscale, e così via. È ovvio che questo sistema di autonomia
locale crea duplicazioni inutili e sperperi enormi.
Per quanto la gente si lamenti continuamente delle grosse spese
amministrative, è impossibile evitarle se i distretti devono essere
autonomi. Per esempio, lo Stato del New Jersey, che ha circa 600 distretti
scolastici, completamente indipendenti l'uno dall'altro, occupa il primo
posto negli Stati Uniti in termini di spese scolastiche totali. Più piccoli
sono i distretti, più alta è la proporzione del bilancio che va nei costi
amministrativi. Per controllare i costi, l'amministrazione statale nel New
Jersey ha suggerito che i vari distretti scolastici si coagulino, si
regionalizzino, una proposta che finora non ha avuto molto successo.
L'appello al consolidamento non è visto di buon occhio dai residenti delle
municipalità più ricche, interessati a mantenere il controllo decisionale
sulle spese scolastiche e ad assicurare ai loro figli la scuola migliore che
si possono permettere.
Infatti, una delle ragioni principali dietro la difesa dell'autonomia locale
è che le comunità ricche non vogliono avere niente a che fare con le
comunità povere dei dintorni. Fondersi con comunità meno abbienti
significherebbe dover diluire l'introito su una popolazione più larga e più
bisognosa, e rinunciare a costosi servizi per i propri studenti.
Ovviamente, a queste considerazioni economiche si aggiungono spesso
complicazioni etniche e razziali.
Non è sorprendente che una conseguenza estremamente seria dell'autonomia
locale sia la disparità economica, e quindi educativa, tra un distretto e
l'altro. Ci sono sperequazioni enormi tra il costo scolastico per studente
in un comune ricco e quelle in un comune povero. Nel 1990, i comuni poveri
nel New Jersey, avevano un bilancio scolastico che era solo il 70% di quello
dei comuni ricchi. Nello Stato della Pennsylvania, le scuole nella città di
Filadelfia spendono in media per ogni studente tremila dollari in meno delle
scuole dei sobborghi.
Questo sistema è attualmente sotto accusa in vari Stati. Nel 1990 la
magistratura suprema del New Jersey decretò che il sistema di finanziamento
scolastico basato sulle tasse locali era ingiusto e contrario allo spirito
della costituzione americana, e che era responsabilità dello Stato di
intervenire a chiudere il divario finanziario tra distretti ricchi e poveri.
Con l'aiuto dei fondi statali, nel 1996 le spese per l'educazione nei
distretti poveri del New Jersey raggiunsero 1'84% delle spese nei distretti
abbienti, che invece ricevono meno finanziamento da parte dello Stato.
Nello Stato del Michigan, a partire dal 1993, c'è stato un profondo
cambiamento nelle modalità di finanziamento delle scuole pubbliche,
anch'esso motivato dalla necessità di obbedire all'ordine della Corte
Suprema di equiparare le spese scolastiche tra i distretti poveri e quelli
ricchi. Adesso lo Stato del Michigan è responsabile di più del 70% delle
spese per l'educazione pubblica. Anche nello Stato di New York ci sono
proposte di leggi per cambiare la formula di finanziamento scolastico e
aumentare l'intervento finanziario dello Stato. Ma se l'impulso verso
l'equiparazione economica ed educativa continua e tutte le scuole pubbliche
in un dato Stato riescono veramente a offrire la stessa qualità di programmi
e di servizi, è chiaro che l'interesse nei confronti dell'autonomia locale
perderà la sua motivazione di fondo.

Programmi nazionali e statali

Il fenomeno più interessante che si osserva oggi nell'educazione USA è
l'interesse, a livello nazionale e statale, a migliorare il sistema e ad
adattarlo alle esigenze tecniche e scientifiche della società moderna. I
problemi di mercato, che agli inizi degli anni '90 l'industria americana ha
dovuto affrontare, l'hanno risvegliata alla realtà della competizione
internazionale. Ci si è resi conto che una delle difficoltà principali
dell'industria americana è il fatto che gli studenti escono dalle scuole
impreparati a affrontare il mondo del lavoro. I giovani mancano della
preparazione di base per funzionare in una organizzazione. Le compagnie
americane spendono 30 miliardi di dollari l'anno su corsi di istruzione per
i loro dipendenti, per insegnare loro concetti di base che avrebbero dovuto
acquisire nei banchi di scuola. Vari studi hanno dimostrato che gli studenti
americani escono dalle scuole molto più impreparati degli studenti in Europa
o Asia, in tutte le materie. Ma specialmente i risultati nelle materie
scientifiche e matematiche hanno allarmato il mondo industriale e politico,
che teme appunto per il futuro economico del paese. L'impressione generale è
che è venuto il momento di riorganizzare l'educazione pubblica per essere al
passo coi tempi moderni e con la competizione internazionale. Quindi, a
livello nazionale e statale, c'è stato negli ultimi anni un fervore enorme
di iniziative per migliorare l'educazione pubblica.
Il traguardo educativo proposto sia da Bush che da Clinton è che "Per l'anno
duemila gli studenti americani saranno i migliori del mondo in scienze e
matematica".
Si è riconosciuto che uno dei problemi principali è la natura
decentralizzata del sistema educativo. Mentre un sistema del genere poteva
funzionare il secolo scorso in una società rurale e pre-industrializzata, è
totalmente inadeguato nel mondo moderno. Non si può più lasciare la
responsabilità dell'educazione nazionale completamente nelle mani dei
distretti scolastici locali, ma è venuto il momento di imporre traguardi
educativi a livello nazionale.
Pertanto le varie organizzazioni professionali hanno proposto standards
nazionali nel loro campo: la lista delle conoscenze e delle competenze che
gli studenti devono acquisire durante la loro carriera scolastica. Ma il
problema di fondo è come introdurre questa riforma a livello locale.
Come convincere i distretti ad adeguarsi ai nuovi standards? L'impegno
nazionale si è tradotto negli ultimi anni, anche in periodi di magri
bilanci, nel finanziamento di una miriade di iniziative: offrendo corsi,
pagando gli insegnanti che si prestano, e sperando che la persuasione
funzioni e l'emulazione faccia la sua parte.
In quest'impresa, sono i vari Stati che stanno assumendo un ruolo molto
attivo. Quasi tutti gli Stati USA hanno promulgato i loro "state standards",
conformandosi più o meno alle direttive delle organizzazioni nazionali. Ma
per paura di interferire con l'autonomia locale, neanche gli Stati però
propongono veri e propri programmi scolastici, limitandosi piuttosto a
suggerire liste di traguardi che si vorrebbe che gli studenti
raggiungessero. Quindi si è ancora lontani dall'adozione di programmi
scolastici uniformi all'interno di ciascuno Stato, per quanto si stiano
facendo molti progressi in quella direzione.
In generale, sembra che gli Stati siano disposti ad assumersi più
responsabilità che nel passato nella gestione dell'educazione pubblica.
Un'altra indicazione è che negli ultimi anni vari Stati negli USA sono
intervenuti nelle scuole "fallimentari", cioè scuole che non riuscivano a
funzionare nemmeno a livelli minimi, sciogliendone i Consigli Direttivi e
assumendone la gestione diretta. Per esempio, le scuole pubbliche di New
Jersey City sono state per anni sotto il controllo diretto dello Stato del
New Jersey. Nella città di New York, ci sono proposte di abolire
completamente il Consiglio Direttivo, che per anni è stato incapace di
risolvere i problemi delle scuole pubbliche, e affidare la gestione delle
scuole al sindaco e allo Stato, come è già successo a Chicago e Detroit.

Tentativi di riforma alternativi: scuole "charter"

Ma di pari passo con la tendenza appena descritta verso una struttura più
centralizzata, si assiste a tentativi di riforma alternativi, fomentati
dallo scontento dei genitori di fronte all'inefficienza del sistema
scolastico e agli abusi dei sindacati insegnanti. Uno dei tentativi al
centro delle polemiche più feroci è quello dei vouchers. I genitori che sono
scontenti delle scuole pubbliche e non si possono permettere di mandarli a
scuole private, vorrebbero che il distretto scolastico promulgasse buoni
scuola (vouchers), che i genitori possano usare per mandare i figli alle
scuole private di loro scelta. Vari programmi sperimentali di questo tipo
sono stati introdotti di recente (per esempio in Milwaukee, nello Stato del
Wisconsin), ma finora nessuno Stato ha votato una legge introducendo
ufficialmente i vouchers.
Negli Stati Uniti solo gli studenti che hanno la residenza nel distretto
scolastico hanno diritto di frequentare le scuole pubbliche in quel
distretto. Questa è una conseguenza necessaria del fatto che le scuole sono
finanziate dalle tasse di proprietà.
Un dato Comune non vuole pagare di tasca propria le spese per l'istruzione
degli studenti che vengono dal paese vicino. Ovviamente i distretti
scolastici migliori sono inondati da studenti "pirata" che fanno una
dichiarazione falsa di residenza per poter accedere alle scuole locali.
Questi distretti sono costretti ad assumere investigatori speciali il cui
solo compito è stabilire la residenza degli studenti sospetti. La legge
prevede pene severe per quelli scoperti in fallo, inclusa l'espulsione, il
rimborso spese, e persino il carcere. I vouchers permetterebbero di
risolvere questo problema, consentendo agli studenti di accedere alla scuola
pubblica di loro scelta. In effetti nessuno ha obiezioni all'uso dei
vouchers per trasferirsi da una scuola pubblica all'altra. Ne ce l'ha il
presidente Clinton, che ha esplicitamente appoggiato l'uso dei vouchers per
le scuole pubbliche durante la sua ultima campagna elettorale.
Negli USA il dibattito sui vouchers si colora di una tinta di egualitarismo.
Alcuni dei distretti scolastici nei grossi centri urbani sono totalmente
segregati, con una maggioranza enorme di gente di colore: la situazione più
simile all'apartheid riscontrabile nel mondo democratico. Ovviamente, molto
spesso le scuole dei ghetti urbani lasciano molto a desiderare dal punto di
vista accademico (per non accennare a problemi di droga, sicurezza fisica,
ecc.). Molti sostenitori dei vouchers affermano che è discriminatorio
costringere questi studenti a una sentenza a vita in questo tipo di scuole e
non permettergli di accedere ad altre scuole tramite l'uso dei vouchers.
Se approvati almeno per le scuole pubbliche, è ovvio pertanto che anche i
vouchers potrebbero contribuire a infrangere barriere tra i vari distretti.
I sindacati insegnanti si sono opposti con successo all'idea dei
buoni-scuola sulla base dell'argomento che, anche se approvati inizialmente
solo per uso nelle scuole pubbliche, eventualmente finiranno per essere
estesi alle scuole private e deviare fondi pubblici verso le scuole private.
In risposta a queste critiche, più di recente è emerso il movimento delle
scuole charter. Le scuole charter sono scuole pubbliche autonome che sono
gestite dai genitori e dagli insegnanti ma non sono soggette né al controllo
dei Consigli Direttivi né a quello dei sindacati. Ovviamente i sindacati e i
Consigli Direttivi non sono soddisfatti neanche di questa soluzione e
infatti al momento si sono alleati per combatterla.
Nonostante l'opposizione, negli ultimi anni molti Stati hanno passato leggi
permettendo l'istituzione di scuole charter ("charter" significa regolamento
speciale).
In un certo senso, la promulgazione di queste leggi rappresenta il
riconoscimento ufficiale che l'educazione pubblica americana non funziona e
che è impossibile cambiarla dall'interno; è il riconoscimento che il tipo di
gestione scolastica attuale delle scuole americane ha problemi endemici
profondi e che è importante proporre nuovi modelli di come le scuole
potrebbero funzionare. Fondare e gestire una scuola charter non è un'impresa
da poco, vista l'opposizione che queste scuole incontrano, sia da parte dei
sindacati degli insegnanti che da parte dei Consigli direttivi, nel loro
tentativo di inficiare la struttura di potere esistente. I genitori che si
imbarcano in una tale impresa sono molto spesso quelli che per anni hanno
tentato con tutti i mezzi a loro disposizione di cambiare il sistema
dall'interno, ma alla fine hanno dovuto rinunciare, uscirne e ricominciare
daccapo con una nuova scuola.
A prima vista il movimento delle scuole charter può apparire come un
tentativo di riforma che non si allontana dalla tradizione americana di
autonomia locale e anzi la spinge a livelli ulteriori. Non a caso questo
tipo di riforma è in genere sostenuta dalla destra politica e contrastata
dalla sinistra. Ma le scuole charter rappresentano in effetti anche un nuovo
tentativo dello Stato di assumere un ruolo più attivo nell'educazione
pubblica. Infatti queste scuole, gestite dai genitori e dagli insegnanti
senza la mediazione dei Consigli Direttivi e dei sindacati, sono sotto il
controllo diretto dello Stato e devono seguire le leggi e i regolamenti
promulgati dallo Stato.
In effetti, le scuole charter propongono una riforma radicale nel modello di
autonomia locale negli USA e rappresentano il superamento del tradizionale
campanilismo educativo. Sono aperte a tutti, non solo ai residenti di un
dato distretto scolastico. Sono autonome nel disegno e nell'attuazione delle
proprie direttive educative, ma funzionano all'interno delle leggi e dei
regolamenti imposti dallo Stato. Se il rendimento degli studenti non è
soddisfacente, lo Stato è libero di rifiutare il rinnovo del charter.
In ultima analisi, il potere decisionale è nelle mani dell'autorità
centrale.
In questo senso, l'autonomia delle scuole charter è molto diversa da quella
dei distretti scolastici, che storicamente hanno rifiutato ogni interferenza
statale sulla base che l'educazione è sovvenzionata a livello locale.

Conclusioni

L'analisi del sistema educativo americano dimostra che l'indirizzo
dell'autonomia è problematico proprio là dove è stato creato e sperimentato.
Imitarlo oltre oceano rappresenterebbe una scelta artificiosa ed estranea
alla tradizione scolastica e culturale europea. È particolarmente strano
farlo quando gli Stati Uniti sono coinvolti in una critica profonda e in
processo di superamento delle strutture antiquate che sono alla base delle
loro carenze educative.
Nonostante i tentativi attuali di introdurre negli USA una struttura più
centralizzata possano sembrare timidi e parziali, è innegabile che il
sistema educativo americano si sta evolvendo verso un modello di tipo più
europeo in cui l'educazione dei cittadini è interpretata come una
responsabilità nazionale piuttosto che come una prerogativa locale. In
realtà questo processo è in primo luogo un processo di modernizzazione. È il
riconoscimento ufficiale che è venuto il momento di riconciliare l'autonomia
locale con i bisogni nazionali.
La recente introduzione di traguardi educativi a livello nazionale e statale
sarà presto seguita dall'introduzione di esami di stato alla fine delle
elementari, medie e liceo, già in atto in vari Stati. Gli Stati hanno anche
incominciato ad assumere una maggiore responsabilità nel controllo della
Qualità dei programmi universitari per insegnanti. E vari studi sulla
gestione attuale dell'educazione negli USA hanno suggerito che il sistema
potrebbe trarre beneficio dal fatto che i contratti lavorativi, le
assunzioni degli insegnanti e altri compiti di questo tipo fossero affidati
allo Stato o alla Regione, piuttosto che ai Consigli Direttivi. Se il
movimento delle scuole charter prende piede (al momento, ci sono solo 500
scuole charter negli USA), è possibile che il concetto stesso di autonomia
si evolva dalla idea antiquata basata sui confini cittadini e le tasse di
proprietà ad una versione più moderna compatibile con un sistema di gestione
più centralizzata.
Molto probabilmente il sistema educativo negli USA non diventerà mai
esattamente un sistema di tipo europeo, ma sicuramente alla fine di questo
processo assomiglierà molto di più a un sistema europeo che all'immagine di
se stesso di qualche decennio fa. La speranza è che, piuttosto che imitare
gli aspetti negativi l'uno dell'altro, i sistemi educativi americano ed
europeo imitino gli aspetti positivi e convergano alla fine verso una
struttura compatibile e adeguata alle esigenze di una economia globale.